Источники и основания государственных политик в России - Сулакшин Степан - Страница 4

В результате в настоящее время в России более или менее полноценно осуществляется только краткосрочное и среднесрочное прогнозирование и программирование. Вместе с тем полномасштабная и ответственная реализация государством своих функций по долгосрочному прогнозированию не означает возврата к плановой экономике, она необходима для системного построения комплексной государственной политики на длительную перспективу. Долгосрочная перспектива, перекрывающая по временной глубине электоральные циклы федеральных органов государственной власти и определенная в виде нормативного акта, могла бы снизить субъективный фактор приходящих и уходящих руководящих персон или партий, привнести искомую предсказуемость и устойчивость государственных политик России.

Закон не лишен и иных недостатков, присущих, впрочем, всей системе формирования и реализации государственных политик. Так, он недостаточно ясно закрепляет правовой статус концепций социально-экономического развития, содержит некоторые коллизии с бюджетным законодательством.

В конечном счете неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам формирования и реализации государственной политики, отсутствие комплексного подхода в государственном прогнозировании не позволяют обеспечить проведение предсказуемой и прозрачной государственной политики.

Для решения указанных проблем необходимо определение статуса политико-правовых актов, повышение ответственности органов исполнительной власти за их разработку, согласование и реализацию. Помимо этого, следует закрепить статус концептуальных и доктринальных документов в качестве актов более высокого уровня для придания им большей юридической силы, что обеспечит государственному прогнозированию и планированию и государственной политике в целом большую устойчивость и будет способствовать созданию стабильной системы принятия управленческих решений. На конец 2009 г. статус российских программно-доктринальных документов еще не был определен.

1.3. Роль, статус и место доктрин в иерархии правовых и политических документов государственного управления

Цели создания и легитимизации доктрин в российском законодательстве, т. е. их имплементации в законодательное и государственно – управленческое пространство России, могут заключаться в:

– упорядочении, управленческой организации, обеспечении обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим руководством страны целями исполнительных действий государственных властей по управлению развитием государства;

– определении и нормативно-правовом закреплении самих целей, как согласованных в обществе и в государстве ценностей развития, в их связи с общими конституционными императивами, общим государственным строительством и иными государственными политиками, как более высокого уровня, так и иными частными политиками;

– создании системы (публичного механизма) управления экономическим развитием страны, отличающейся прозрачностью и устойчивостью в условиях изменчивости политической конъюнктуры.

При правовом закреплении обязывающих норм и их реализации, доктрины могут утверждаться федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. В таком случае она будет являться нормативным правовым актом и станет актом, обязательным к исполнению для всех органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц, включая нерезидентов.

Доктриной должны устанавливаться цели, задачи, принципы, ресурсные источники, основные механизмы и мероприятия, определяющие и влияющие на экономическое развитие страны, их временные рамки, единый понятийный и терминологический аппарат в области экономического развития, система (структура) органов и организаций, их статус и ответственность в сфере управления развитием Российской Федерации.

Доктрину, как вид документа, следует относить к классу программно-доктринальных государственных документов. Традиция в современной России заключается в том, что они зачастую являются чисто политическими документами, не неся в себе административно-правового содержания. Поэтому их распорядительная управленческая нагрузка, обязательность для исполнения в системе исполнительной власти являются недостаточными. Это относится подчас и к посланиям Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, которые имеют схожие признаки. С точки зрения возможного практического использования доктрин и повышения уровня их управленческого воздействия на функционирование исполнительной власти, обязательности ее для всего механизма реализации в ней могут быть предусмотрены специальные нормативные конструкции. Как видно из рис. 2 доктрина может влиять на ряд законодательных актов в системе российского законодательства и политической нормативистики, включая ежегодные послания Президента Российской Федерации.

Рис. 2. Место доктрин в системе механизмов и документов российского законодательства и политической нормативистики

Доктрина должна быть достаточной для генерации на ее основе долгосрочных и среднесрочных программ развития и конкретных действий текущего периода, планов по финансовому, ресурсному и иному обеспечению реализации управленческих действий и решений, посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в части, относящейся к регулируемой сфере, и иных программно-доктринальных документов.

Доктрина государственной политики в определенной сфере должна быть также взаимоувязана с доктринами государственной политики в иных сферах на единой ценностной основе и быть фундаментом для различных стратегий и программ регионального и отраслевого развития. Иными словами, доктрина должна главенствовать и порождать набор официальных управленческих документов, которые задают содержание государственной политики. С учетом того, что она получает в этом случае более прозрачный, прогнозируемый, устойчивый характер, в меньшей степени зависящий от особенностей текущей правящей политической команды, конкретного министра или иных должностных лиц, российская политика придет к большему пониманию населением, зарубежными политическими партнерами страны, т. е. к большей политической эффективности деятельности российской власти.

1.4. Цели, ценности и принципы формирования государственных политик как управленческих практик

Ценностно-ориентированный, нормативно-правовой, системно управленческий и проектный подходы были выбраны авторами как основные для конструирования процедур выработки государственной политики и ее последующей реализации на практике. Подготовка программно-доктринального документа государственной политики в определенной сфере вызывает необходимость взглянуть на собственно доктринальное пространство российского властного процесса. Очевидна его фрагментарность, несистемность построения и значительное количество иных задач, кроме задачи задания и проведения государственной политики.

С формальной (внешней) стороны процедуры проектирования государственной политики должны завершиться разработкой, в том числе и с участием научно-экспертного сообщества, доктрины государственной политики России в определенной сфере и созданием пакета нормативных актов для ее реализации, поэтому содержание и форма документа должны отвечать регламентным требованиям, предъявляемым к документам доктринального типа.

Работа должна быть междисциплинарна, поэтому следует активно вовлекать в процесс специалистов из самых разных областей знаний: экономистов, финансистов, социологов, политологов, психологов, демографов, медиков, историков, философов, юристов, математиков и др.

Для принятия в реальных процедурах государственного управления важно, чтобы документ был кондиционным, т. е. имел вид проекта нормативного правового акта. Особыми требованиями являются реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России.