Иллюстрированная русская история - Ключевский Василий Осипович - Страница 55

Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством. Указами 30 января 1699 г. торгово-промышленным людям столицы ввиду терпимых ими убытков от воевод и приказных людей предоставлено было выбирать из своей среды погодно бурмистров, «добрых и правдивых людей», которые ведали бы их не только в казенных сборах, но также в судных гражданских и торговых делах; остальным городам, как и обществам черносошных и дворцовых крестьян, сказан был указ ведаться в судных делах и казенных сборах своими выборными мирскими людьми в земских избах — только платить им вдвое против прежнего оклада. Но дар, предложенный с таким условием, показался плательщикам слишком дорог, и из 70 городов только 11 приняли его с этим условием. Тогда правительство сделало реформу обязательной, отказавшись от двойного оклада.

В реформе 1699 г. видим один из многих симптомов недуга, которым страдает русское управление на протяжении столетий. Это борьба правительства, точнее государства, со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось.

Указом 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты. Но правительство не хотело оставлять дворянские общества безучастными в местном управлении. Однако их застрявшие по усадьбам остатки отнеслись довольно безучастно к предоставленному им праву выбирать воеводских товарищей; пришлось заменить выбор назначением из столичного приказа или даже по усмотрению воеводы, власть которого они должны были регулировать; пошли раздоры воевод с товарищами, и лет через 8–9 этот преобразовательный опыт незаметно упразднил сам себя собственной бесполезностью.

Гораздо серьезнее и удачнее была перемена в финансовом устройстве городского торгово-промышленного класса. Правительство хотело поставить высшее московское купечество во главе всех городов, возлагая на него важные поручения по устройству и взиманию городских сборов. Так, в 1681 г. комиссии московских гостей поручено было установить оклады стрелецкой подати для всех городов по их платежным силам. Реформа 1699 г. облекла эти поручения в постоянное учреждение: одним указом 30 января того года городовые земские избы с их выборными «земскими» бурмистрами подчинены были по сборам московской Бурмистерской палате, или ратуше, в которой заседали выборные из крупного московского купечества бурмистры. Доходы шли на содержание войска. Но ратуша с трудом оплачивала военные расходы, и губернская реформа положила ей конец.

Губернская реформа 1708 г.

режние цари сидели в столице, изредка прогуливаясь на богомолье или в военный поход, и все управление носило характер строгой централизации. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью.

Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями.

Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных округов: то были губернии Московская, Ингерманландская (потом названная С.-Петербургской), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. Но уже в 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, является со званием губернии Воронежской, так что губерний вышло 9.

Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы.

По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Но и власть губернатора не была единоличной. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах «ландраторам» от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов.

Губерниями Петра были обширные округа. Подразделениями их оставались прежние уезды, большей частью мелкие. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции. Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов. Любя простейшие математические схемы, Петр хотел привести эти разнообразные губернские величины к одному финансовому знаменателю и придумал крупную расчетную единицу, долю, положив на нее почему-то 5536 дворов, а за сумму всех дворов в государстве приняв совершенно произвольную цифру 812 тысяч, будто бы выведенную по переписным книгам 1678 г. Указом 28 января 1715 г. упразднялось как старинное уездное, так и слагавшееся провинциальное деление, и губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью.

Этот указ производил новую перекладку областного управления с разрушением векового фундамента — уезда. Притом, разумеется, нельзя было разграфить губернию на клетки ровно по 5536 дворов в каждой, и указ предоставлял губернаторам класть на долю больше или меньше этой нормы. Потому в иной доле оказывалось 8 тысяч дворов, в соседней же почти вдвое меньше, а числом долей определялась степень участия губернии в государственных повинностях, и определялась на авось, «по рассуждению губернаторскому», которым разрушалась вся долевая математика законодателя.

Наконец, указ 1715 г. расстроил ландратский совет, создав двусмысленное отношение ландрата к губернатору: как правитель части губернии ландрат был подчинен губернатору, а как член ландратского совета был его товарищем.

В губернской реформе законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения всего меньше думали о благосостоянии населения. Малая удача нового порядка заставила Петра думать о повороте назад, к центру.

Учреждение Сената и перестройка центрального управления

енат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра. Собираясь в турецкий поход, Петр издал коротенький указ 22 февраля 1711 г., который гласил: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Затем поименованы новоназначенные сенаторы в числе 9 человек. Одним указом 2 марта 1711 г. Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание.